黨中央、國務(wù)院高度重視環(huán)境保護，隨著(zhù)污染減排的深入和污染治理力度的加大，環(huán)境保護投資呈現出逐年增長(cháng)的態(tài)勢，尤其是“十五”以來(lái)增速更加明顯。但在投資結構方面，直接用于環(huán)境保護和污染防治領(lǐng)域的比例相對偏低。在資金渠道方面，上世紀80年代我國已確定了環(huán)境保護資金的8條渠道，但隨著(zhù)財稅體制和經(jīng)濟體制改革，原更新改造基金中提取7％作為環(huán)保技改基金、“三廢”綜合利用留成用于污染治理等渠道均已失效，新的穩定的資金渠道尚未建立，加劇了資金籌措的風(fēng)險。

　　環(huán)境基本公共服務(wù)屬于政府事權，在合理劃分政府事權的基礎上，建立事權和支出責任相適應的制度，以專(zhuān)項資金支持政府環(huán)境事權范圍內的項目?？紤]到環(huán)境保護的公益性，避免環(huán)境保護資金統籌到其他領(lǐng)域，環(huán)境保護專(zhuān)項資金應進(jìn)一步強化而非壓縮，以調動(dòng)市場(chǎng)積極性為目標，采用財政資金引導、社會(huì )資本投入為主、市場(chǎng)運作的方式，逐步與社會(huì )資本相結合，建立國家環(huán)境保護基金。

　　40多年來(lái)，我國多元化的環(huán)保投融資格局已逐步形成，環(huán)保投資力度逐年加大。但在環(huán)境污染總體尚未遏制的形勢下，環(huán)境污染治理設施建設相對滯后，歷史遺留的環(huán)境欠賬較多，新型環(huán)境問(wèn)題不斷凸顯，環(huán)境保護的資金需求依然較大。與投資需求相比，環(huán)境保護投資尚存在一定差距，尤其是老的環(huán)境保護投資渠道（如原更新改造基金中提取7％作為環(huán)保技改基金、“三廢”綜合利用留成等）逐步喪失，新的投資渠道尚未完全建立，加劇了資金籌措的風(fēng)險。十八屆三中全會(huì )《決定》提出了建立吸引社會(huì )資本投入生態(tài)環(huán)境保護的市場(chǎng)化機制，環(huán)境保護投資將面臨一些新的形勢，環(huán)保投融資機制和政策將進(jìn)一步優(yōu)化和創(chuàng )新。

　　財稅體制改革 波及環(huán)保經(jīng)費的影響不容忽視

　　財稅體制重大改革總體上將對環(huán)境保護機制、體制、制度完善起到積極作用，對未來(lái)環(huán)境保護工作持續產(chǎn)生利好影響。但近期財稅體制改革的動(dòng)向、具體操作等尤其應該引起注意，在環(huán)保投融資機制不健全、全面改革尚未完全到位時(shí)，近期財稅體制一些具體做法將對環(huán)保投資和環(huán)保部門(mén)經(jīng)費保障產(chǎn)生“陣痛”影響不容忽視，部分環(huán)保投資穩定的來(lái)源渠道將進(jìn)一步喪失，基層政府環(huán)保支出和環(huán)保部門(mén)經(jīng)費將受到較大的沖擊，環(huán)境監管能力建設資金日益缺乏保障。

　　一是財政轉移支付制度改革將影響政府環(huán)保支出的保障能力。財政轉移支付制度改革將波及近一半的中央政府環(huán)保支出，中央和省級專(zhuān)項的帶動(dòng)性和針對性受到影響，最重要的是有可能被基層和財政保障情況較差的地區“統籌”用于其他經(jīng)濟社會(huì )事務(wù)。近年來(lái)，中央財政專(zhuān)項轉移支付占中央政府環(huán)保支出的比例達到50%左右。不少省份近年來(lái)主要是通過(guò)應急式的專(zhuān)項資金固化為主要的投資渠道，從而擴大政府環(huán)保支出，這對于帶動(dòng)地方和社會(huì )投資，針對性地解決重大環(huán)境問(wèn)題起到了積極作用。隨著(zhù)專(zhuān)項轉移支付壓縮整合與一般性轉移支付的強化，若無(wú)約束性的支出政策制度規定，將使國家和各省環(huán)境保護專(zhuān)項定向投入受到較大影響，難以保證資金用于地方環(huán)境保護事務(wù)，對國家大氣、水、土壤、重金屬等規劃、計劃實(shí)施投入保障存在不確定性，治污投入極有可能被“統籌”、“整合”降下去。

　　二是排污費改稅將改變目前地方環(huán)保支出格局。調查表明，環(huán)境保護費改稅將使近三成的政府環(huán)保投資、近四成的基層政府環(huán)保支出和部門(mén)經(jīng)費、七成多的能力建設資金受到影響，需要切實(shí)先行解決環(huán)保投資和部門(mén)經(jīng)費保障的財政預算“硬”約束問(wèn)題。排污費每年穩定提供100億元左右的治污資金，占政府環(huán)保投資的24%左右，提供30%左右的環(huán)保系統經(jīng)費來(lái)源和支出，尤其特別需要指出的是，排污費提供了全國縣級環(huán)保經(jīng)費的40%、全國監察執法系統經(jīng)費的40%、中部地區環(huán)保系統經(jīng)費的40%，全國能力建設投資的77%。若僅原則規定原由排污費安排的支出納入財政預算安排，缺乏必要的保障和具體的實(shí)施細則，費改稅將打破基層環(huán)保部門(mén)經(jīng)費和環(huán)保投資或明或暗的“以收定支”、“總量平衡”的傳統格局，財力薄弱地區政府環(huán)保支出和部門(mén)經(jīng)費難以保障，尤其是編制外人員的經(jīng)費將面臨失去保障的嚴峻問(wèn)題。特別是營(yíng)業(yè)稅改增值稅后，一段時(shí)間內地方自主收入會(huì )有一定程度的降低，在地方稅種改革尚未完全到位時(shí)，環(huán)境保護投資尤其是政府環(huán)保投資很可能會(huì )降低，相當多地方“吃飯財政”可能不得不壓縮環(huán)保支出。

　　三是運用政府和社會(huì )資本合作與環(huán)境污染第三方治理將進(jìn)一步強化社會(huì )資本投入。政府和社會(huì )資本合作模式（簡(jiǎn)稱(chēng)PPP）作為投融資模式的重大創(chuàng )新與項目管理方式的重大轉變，運用PPP模式已成為加強公共產(chǎn)品和服務(wù)供給質(zhì)量與效率的重要途徑，國家先后出臺數十項政策文件，明確在包括環(huán)境保護等在內的相關(guān)領(lǐng)域積極引入社會(huì )資本，推廣PPP模式。為落實(shí)《水污染防治行動(dòng)計劃》，財政部、環(huán)境保護部制定出臺《關(guān)于推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會(huì )資本合作的實(shí)施意見(jiàn)》（財建[2015]90號），積極引入社會(huì )資本投入水污染防治領(lǐng)域?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確提出了推行環(huán)境污染第三方治理。2014年12月27日，國務(wù)院辦公廳以國辦發(fā)〔2014〕69號印發(fā)《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見(jiàn)》。在環(huán)境保護領(lǐng)域積極推進(jìn)PPP模式和環(huán)境污染第三方治理，將有利于環(huán)境保護市場(chǎng)的進(jìn)一步開(kāi)放，促進(jìn)社會(huì )資本的投入，環(huán)境保護投資渠道將進(jìn)一步拓寬。

　　四是推行環(huán)境績(jì)效合同服務(wù)將更加注重資金投入效果。國務(wù)院印發(fā)的《水污染防治行動(dòng)計劃》明確提出了采取環(huán)境績(jì)效合同服務(wù)、授予開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)權益等方式,鼓勵社會(huì )資本加大水環(huán)境保護投入。在政府和社會(huì )資本合作模式中，也將逐步建立基于效果的付費體系。推行環(huán)境績(jì)效合同服務(wù)，強化資金投入效果是順應環(huán)境管理戰略轉型的需要，是實(shí)現環(huán)境質(zhì)量改善為核心的重要舉措。資金投入的績(jì)效也將逐步與財政資金分配、政府付費等掛鉤，將推進(jìn)環(huán)境保護投資從規模型向效益型轉變，環(huán)境保護項目重投資、輕效益的現象也將得到一定的改觀(guān)。

　　環(huán)保投融資政策與模式急需創(chuàng )新

　　總體而言，目前環(huán)保投融資尚存在總量不足、效率不高等問(wèn)題。政府投資規模盡管增加較多，但缺乏穩定的渠道，且引導性需進(jìn)一步加強。社會(huì )資本投入規模和占比均不高，社會(huì )資本生態(tài)環(huán)境保護投入的積極性需進(jìn)一步提高。創(chuàng )新環(huán)保投融資政策與模式勢在必行。

　　一是強化污染治理設施運營(yíng)投入，優(yōu)化資金使用方式。目前財政環(huán)保專(zhuān)項主要以投資補助的形式為主，主要用于項目建設的固定資產(chǎn)投資。隨著(zhù)環(huán)境污染治理設施的大規模建設，存量資源逐步增加，污染治理設施建成后的運行費用已逐步超過(guò)同期環(huán)境保護固定資產(chǎn)投資，且對環(huán)境污染治理效果至關(guān)重要。應逐步加大對污染治理設施運營(yíng)的投入力度，確保建成項目穩定發(fā)揮效益。逐步優(yōu)化專(zhuān)項資金使用方式，綜合采用財政獎勵、投資補助、融資費用補貼、政府付費等方式，逐步從“補建設”向“補運營(yíng)”、“前補助”向“后獎勵”轉變。與此同時(shí)，建立基于績(jì)效的專(zhuān)項資金分配機制與獎懲機制，在項目投資補助、競爭立項等方面強化資金使用績(jì)效。

　　二是以專(zhuān)項資金落實(shí)政府環(huán)境事權，以環(huán)境保護基金調動(dòng)市場(chǎng)積極性。環(huán)境基本公共服務(wù)屬于政府事權，在合理劃分政府事權的基礎上，建立事權和支出責任相適應的制度，以專(zhuān)項資金支持政府環(huán)境事權范圍內的項目?？紤]到環(huán)境保護的公益性，避免環(huán)境保護資金統籌到其他領(lǐng)域，環(huán)境保護專(zhuān)項資金應進(jìn)一步強化而非壓縮，以調動(dòng)市場(chǎng)積極性為目標，采用財政資金引導、社會(huì )資本投入為主、市場(chǎng)運作的方式，逐步與社會(huì )資本相結合，建立國家環(huán)境保護基金?；鸩捎脗鶛嗪凸蓹嗤顿Y等有償使用方式，重點(diǎn)支持環(huán)保PPP項目、環(huán)境污染第三方治理項目融資，充分調動(dòng)地方和市場(chǎng)活力，實(shí)現財政資金引導和放大效應。

　　三是加強投資回報機制創(chuàng )新，加大社會(huì )資本投入。環(huán)境保護領(lǐng)域普遍缺乏使用者付費機制，除市政污水處理、危險廢物處置及部分政府補貼以外，尚缺乏吸引社會(huì )資本投入的盈利機制?；诃h(huán)境保護項目特征，應創(chuàng )新資源組合開(kāi)發(fā)模式，以資源開(kāi)發(fā)項目收益彌補污染防治項目投入成本與社會(huì )資本回報要求，對使用者付費、政府付費模式進(jìn)行有益補充。包括與周邊土地開(kāi)發(fā)、供水、林下經(jīng)濟、生態(tài)農業(yè)、生態(tài)漁業(yè)、生態(tài)旅游等收益創(chuàng )造能力較強的配套項目資源組合開(kāi)發(fā)。鼓勵對項目有效整合，鼓勵實(shí)施城鄉供排水一體、廠(chǎng)網(wǎng)一體和行業(yè)“打包”，通過(guò)規?；?jīng)營(yíng)降低建設和運營(yíng)成本，提升整體收益能力，擴展外部效益。

　　四是加強金融產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng )新，提供環(huán)境保護融資支持。鼓勵開(kāi)發(fā)貸款周期長(cháng)、融資成本低的創(chuàng )新金融產(chǎn)品，建立向金融機構推介PPP項目的常態(tài)化渠道，鼓勵金融機構為相關(guān)項目提高授信額度、增進(jìn)信用等級。開(kāi)展排污權、收費權、政府購買(mǎi)服務(wù)協(xié)議及特許權協(xié)議項下收益質(zhì)押擔保融資，以及污水垃圾處理服務(wù)項目預期收益質(zhì)押融資等試點(diǎn)，增強企業(yè)污染治理融資能力。拓展PPP項目投融資渠道，大力發(fā)展直接融資，鼓勵保險資金通過(guò)股權投資計劃、債權投資計劃、資產(chǎn)支持計劃等多種模式，支持PPP項目建設。

作者：佚名　　來(lái)源：中國水網(wǎng)