探討水務(wù)改革，首先要講清楚水務(wù)改革是什么，改什么，為什么要改?為了使討論的邊界更加清晰，內容更加深入，把水務(wù)的范圍集中于傳統的供排水及污水處理行業(yè)。那些新增的黑臭水體治理等不在討論范圍之內。

　　意大利著(zhù)名的哲學(xué)家克羅齊有一句名言，一切真正的歷史都是當代史。如果把近三年的PPP實(shí)踐比作一部當代史，那么以水務(wù)為代表的傳統公用事業(yè)發(fā)展，就是一部真實(shí)的歷史。這部歷史，總體而言，還是被塵封著(zhù)，現在越來(lái)越少的人去觸碰它了。反過(guò)來(lái)，PPP當代史中存在的各類(lèi)問(wèn)題，實(shí)際上也是過(guò)去歷史的真實(shí)反映。PPP、融資平臺、傳統公用事業(yè)企業(yè)，是我國基礎設施投融資的三塊棱鏡。這三塊棱鏡，雖然背對背，但是互為映射，也互相影響，任何一塊都不能獨自遮天蔽日。穿透這三塊棱鏡，可以看到基礎設施投融資的光影里有一個(gè)共同的瑕疵，那就是“碎片化”。

　　水務(wù)就是其中的一塊棱鏡，它屬于傳統的公用事業(yè)，是存量。當代的PPP，集中于增量。用增量的理論無(wú)法詮釋存量的問(wèn)題。同樣，由于存量已經(jīng)板結成一個(gè)龐大的系統，把存量剝出來(lái)做PPP，牽一發(fā)而動(dòng)全身，動(dòng)靜太大，說(shuō)不定影響公共服務(wù)的保障水平，地方政府也不愿意。也并不能普遍證明PPP項目一定比傳統的模式來(lái)得效率高，更多的情況是比較的邊界差別很大，無(wú)法相比。所以，用簡(jiǎn)單的PPP項目來(lái)試圖推行水務(wù)行業(yè)系統化改革，實(shí)際上很難經(jīng)得起歷史的檢驗。

　　所以，探討水務(wù)改革，首先要講清楚水務(wù)改革是什么，改什么，為什么要改?為了使討論的邊界更加清晰，內容更加深入，把水務(wù)的范圍集中于傳統的供排水及污水處理行業(yè)。那些新增的黑臭水體治理等不在討論范圍之內。

　　一、水務(wù)改革的原因和目標

　　講水務(wù)改革一定要理清思路，要區分什么是目標，什么是手段。我們經(jīng)常犯的錯誤是把手段當目標，那就是為改革而改革。改革不是目的，目標才是目的。而弄清目標，也是一個(gè)歷史性難題。首先就要弄清傳統的供排水行業(yè)的主要癥結在哪里?前一段時(shí)間中國水網(wǎng)發(fā)表了《解析供排水行業(yè)不平衡不發(fā)展之痛》。這是一篇很好的文章，指出了供排水行業(yè)總體能力不足的問(wèn)題。文章認為，“新時(shí)代新水務(wù)時(shí)代，供排水系統的良性循環(huán)發(fā)展，不僅要保證人們能看到的水體景觀(guān)達到水清、草綠、湖明亮的美好感觀(guān)，還要關(guān)注看不到的地下管網(wǎng)的建設，使城市的脈絡(luò )更暢通更康健?！蔽恼码m然指出了一部分病癥，開(kāi)出了部分藥方，而沒(méi)有指出病因。

　　人類(lèi)是擇水而居、因水設城的。供排水是一個(gè)城市和地區生存和可持續發(fā)展的動(dòng)力之源，是靈魂。它甚至可以影響到當地的文化。即使是PPP模式很完美的，也只能改變當地的水環(huán)境，沒(méi)有觸及到這個(gè)源頭。上文里所展現的近年來(lái)一些典型案例只是表象，單靠設施建設只能彌補暫時(shí)的能力不足，而新的設施又無(wú)法及時(shí)地提前跟上。各地城市的供排水設施都是由當地的國有企業(yè)投資、建設和運營(yíng)的，所以稱(chēng)之為“傳統的”水務(wù)行業(yè)。正是由于這些水務(wù)行業(yè)關(guān)系到千家萬(wàn)戶(hù)，關(guān)系到老百姓的“高質(zhì)量”的生活，所以是一個(gè)城市發(fā)展的重中之重。近幾年來(lái)我們的注意力集中在用PPP治理黑臭水體，用PPP建造防洪堤壩，或者社會(huì )資本用PPP多參與幾個(gè)污水處理項目，這些都不是水務(wù)改革。水務(wù)改革的目的主要是如何盡快地讓老百姓喝到用到“高質(zhì)量”的水，如何盡快地讓老百姓免受直接影響其生活的污水和內澇之苦。隨著(zhù)我們進(jìn)入新時(shí)代，老百姓對這兩方面的要求會(huì )越來(lái)越高，越來(lái)越敏感，而水務(wù)行業(yè)在滿(mǎn)足老百姓要求的進(jìn)程和能力，整體而言，有些滯后了。這就是傳統水務(wù)行業(yè)的癥結所在。說(shuō)得再具體一點(diǎn)，一方面傳統水務(wù)行業(yè)還不能完全滿(mǎn)足要求;另一方面，傳統水務(wù)行業(yè)自身可持續發(fā)展還存在問(wèn)題，主業(yè)還處于虧損狀態(tài)。這樣，如何讓水務(wù)企業(yè)再有動(dòng)力自掏腰包，大力投建基礎設施，采用先進(jìn)管理和技術(shù)?

　　因此，水務(wù)改革的目標就是讓傳統的國有的供排水企業(yè)重新煥發(fā)青春，建立持續發(fā)展的動(dòng)力系統，主動(dòng)提高自身的專(zhuān)業(yè)能力和裝備水平，積極跨前，想人民所想，替政府所做，提供高質(zhì)量的水務(wù)服務(wù)。

　　要達到水務(wù)改革的目的，采取什么樣的手段也是政策部門(mén)需要挖空心思琢磨的問(wèn)題。政府出資、或者用PPP模式建一批基礎設施，不能解決問(wèn)題，后面的投資需求怎么解決呢?全部用PPP嗎?二十年來(lái)，水務(wù)的改革采用了不少手段，但每一個(gè)都有問(wèn)題。好在二十年改革，特別是本世紀初的幾年，把著(zhù)力點(diǎn)放在建立以政企分開(kāi)和市場(chǎng)化為導向的體制機制建設上，行業(yè)內基本上已經(jīng)形成共識，也有一些成功的案例，但是這些案例中的成功經(jīng)驗并沒(méi)有得到大范圍的宣傳和推廣，傳統的水務(wù)改革剛起了步就悄無(wú)聲息了，或者說(shuō)轉到其它頻道上去了。

　　所以，當前水務(wù)改革的頻道還是要扭轉到傳統的水務(wù)行業(yè)，扭轉到國有水務(wù)行業(yè)的體制機制建設和完善的頻道上來(lái)。

　　二、水務(wù)改革的幾個(gè)關(guān)鍵詞

　　二十年前講水務(wù)改革，總離不開(kāi)“市場(chǎng)化”三個(gè)字，現在這三個(gè)字幾乎不提了，說(shuō)明對市場(chǎng)化的理解拿不準、方向不明確。但是無(wú)論瞄準什么方向，地方國有企業(yè)該做的事還是要完成的?；氐蕉暌郧?，上海的城市排水還是事業(yè)體制，完全靠財政吃飯，編制只有十幾個(gè)人，怎么可能解決這么大一個(gè)城市的排水問(wèn)題?直到成立了上海排水公司，按照公司化運作，引入了世界銀行貸款，修建了大量的排水設施，向居民和企事業(yè)單位征收排水費，才逐步解決了中心城區的內澇和污水處理問(wèn)題。這就是水務(wù)改革的基本套路。除此之外，一個(gè)傳統的水務(wù)企業(yè)或事業(yè)單位很難脫胎換骨，能級倍增。順著(zhù)這個(gè)套路，就可以衍生出水務(wù)改革的關(guān)鍵詞，這些關(guān)鍵詞就是水務(wù)改革的四梁八柱，繞也繞不過(guò)去，一定要弄弄清楚，否則很容易受到各種奇談怪論干擾。

　　1、 行業(yè)定位

　　什么樣的行業(yè)定位就有什么樣的體制和制度。二十年來(lái)，對水務(wù)行業(yè)的定位一直處于一個(gè)莫衷一是的狀態(tài)。水務(wù)行業(yè)，一般有兩種定位，即公益性和經(jīng)營(yíng)性。什么叫公益性，什么叫經(jīng)營(yíng)性，實(shí)際上從未見(jiàn)到有明確的定義，國外也沒(méi)有同樣的說(shuō)法和翻譯。甚至還有將原水企業(yè)和服務(wù)定為公益性，將制水供水企業(yè)和服務(wù)定為經(jīng)營(yíng)性這樣荒唐的分類(lèi)。同樣是一杯水，從水庫到水龍頭，還要分為公益性和經(jīng)營(yíng)性，真不知道這杯水該如何下口?正是由于長(cháng)期拘泥于公益性和經(jīng)營(yíng)性的討論，相當于姓資還是姓社，最終演化為水務(wù)改革的理論基礎，而真正的框架性的具體問(wèn)題便被放在一邊，少有人研究。

　　為什么說(shuō)這樣的分類(lèi)對水務(wù)改革是有害的?從二十年來(lái)形成的共識看，公益性就是企業(yè)和服務(wù)只有成本，不需要利潤，政府財政全額支付或財政兜底，堅持普遍服務(wù)，無(wú)條件遵循政府指令，沒(méi)有任何經(jīng)營(yíng)風(fēng)險;經(jīng)營(yíng)性就是企業(yè)和服務(wù)可以有利潤，但往往是微利，同樣必須做到普遍服務(wù)，主要通過(guò)用戶(hù)付費，自己承擔經(jīng)營(yíng)風(fēng)險，政府不兜底。在這兩種類(lèi)型中，將水務(wù)定義為公益性的負面影響更大。因為這樣一來(lái)，企業(yè)就容易弱化效率、把運營(yíng)成本放大，同時(shí)以公共利益名義，大幅增加資本性投入。時(shí)間一長(cháng)，便失去了進(jìn)步的動(dòng)力——反正成本和風(fēng)險都由政府承擔，改革更是無(wú)從談起。這樣的分類(lèi)還有一個(gè)問(wèn)題就是樹(shù)立了雙重標準，當企業(yè)被要求承擔任務(wù)時(shí)便會(huì )被冠之以“公益性單位”，當企業(yè)面臨虧損要求調價(jià)時(shí)，又被告知以是“經(jīng)營(yíng)性單位”，自己想辦法解決。試想一下，這樣的水務(wù)企業(yè)怎么可能有發(fā)展的動(dòng)力，更遑論改革了。

　　所以，正如社會(huì )主義也可以建立市場(chǎng)經(jīng)濟的著(zhù)名論斷一樣，水務(wù)企業(yè)也不應該有這樣和那樣的分類(lèi)。既然是企業(yè)，無(wú)論做什么，總歸要按照企業(yè)的規則來(lái)運作，總要控制成本，控制風(fēng)險，總要獲取利潤，這就是水務(wù)行業(yè)的基本定位。水務(wù)的“公益性”還是“經(jīng)營(yíng)性”的爭論可以休矣!

　　2、 國有壟斷

　　由于我國在基礎設施相關(guān)經(jīng)濟學(xué)上研究的薄弱，造成對水務(wù)等公用事業(yè)的根本問(wèn)題認識不清，最典型的就是對此類(lèi)網(wǎng)絡(luò )型公用事業(yè)“壟斷”地位的判斷。普遍的認識是，壟斷都是不好的，壟斷帶來(lái)低效率，企業(yè)往往會(huì )攫取高額利潤，這樣的認識在普遍認識意義上是正確的。但是在公用事業(yè)領(lǐng)域，由于技術(shù)條件制約，往往就需要壟斷，甚至是區域壟斷，這樣才能達到規模效益，使綜合單位成本降低。如果秉承“自由競爭”的理念，將一個(gè)區域市場(chǎng)分割為多個(gè)企業(yè)經(jīng)營(yíng)或競爭，雖然個(gè)別的企業(yè)效率會(huì )提高，但整體而言全社會(huì )付出的成本更大。天津的水務(wù)市場(chǎng)就是一個(gè)案例，一個(gè)水廠(chǎng)一個(gè)公司，造成天津水價(jià)全國排名最高。

　　所以，壟斷是傳統水務(wù)行業(yè)的一個(gè)基本特征，也是基本現實(shí)。我們所要做的就是如何通過(guò)擠牙膏等方式消除水務(wù)企業(yè)依靠壟斷地位而形成高額壟斷利潤，降低成本，提高效率，至少達到平均水平。

　　另一個(gè)特征與現實(shí)就是“國有”。我國地方供水行業(yè)在改革開(kāi)放以前就已經(jīng)形成較為完整的體系，幾乎百分之一百由國營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)。二十年間，供水行業(yè)主要完成了國營(yíng)向國有轉制，所以，供水行業(yè)的民營(yíng)資本涉足的程度并不高。由于政府長(cháng)期重視，基礎設施骨架已形成。所不足的是排水和污水處理。包括上海、北京等特大城市在內，直到改革開(kāi)放以后，排水行業(yè)才由事業(yè)單位轉為企業(yè)。不少三、四縣城市至今還是保留著(zhù)事業(yè)單位的體制，完整的排水設施更加不足。這就為民營(yíng)資本進(jìn)入污水處理領(lǐng)域帶來(lái)了廣闊的空間，而排水管網(wǎng)還是國有企業(yè)來(lái)投資建設與運營(yíng)。雖然國有公用事業(yè)企業(yè)往往會(huì )被人誤解為“低效率”，但是確實(shí)能夠做到保障城市運營(yíng)安全，關(guān)鍵時(shí)刻能夠不惜一切代價(jià)，在價(jià)格和付費不到位的情況下也能隱而不發(fā)，先把任務(wù)完成再說(shuō)。這一點(diǎn)，是民營(yíng)企業(yè)無(wú)法做得到的，這也是為什么地方政府依然傾向于使用當地國有企業(yè)的原因。所以，水務(wù)改革的制度設計，也必須面對國有企業(yè)這一基本現實(shí)，民營(yíng)企業(yè)總體準備不足。

　　3、價(jià)格與成本

　　價(jià)格與成本是水務(wù)改革的核心問(wèn)題。這方面的認識也是長(cháng)期處于混沌狀態(tài)。首先價(jià)格里包含哪幾樣東西，價(jià)格里要不要有利潤?如果包含有利潤，什么水平的利潤率合適?如果將水務(wù)行業(yè)定義為公益性，那么根本就不考慮利潤，這樣的結果是企業(yè)就會(huì )躺在政府身上，或是把利潤藏在成本中，政府更加難辦。接下來(lái)就是成本，過(guò)去十年間，不少地方雖然都建立了成本規制制度，但與其是成本規制還不如說(shuō)是成本科目，根本沒(méi)有確立進(jìn)入規制的成本邊界，成本到底如何歸集和計量，成本的水平如何確認，都不清楚。更為重要的是，規制的成本與價(jià)格是什么關(guān)系，價(jià)格里是否包括含規制成本，都不清楚。

　　除此之外，如何定價(jià)更是難上加難的任務(wù)。首先，我們的定價(jià)是滯后于成本的，各地經(jīng)常的做法是先有成本發(fā)生，然后經(jīng)過(guò)數年，再進(jìn)入新的價(jià)格中。即使進(jìn)入，成本也使打折的。企業(yè)不得不負債經(jīng)營(yíng)，無(wú)端承擔了巨額利息。也就是說(shuō)，用戶(hù)支付的水費中，相當一部分是為銀行打工了。如果數年后能夠調價(jià)，企業(yè)還有喘息的機會(huì )，但是會(huì )逡巡于可能的公眾壓力，讓調價(jià)很難被實(shí)施。水務(wù)的定調價(jià)機制就像一根橡皮筋，隨心所欲，這樣一來(lái)，企業(yè)的成本越滾越高，企業(yè)維持發(fā)展的動(dòng)力和活力也相應逐步喪失。按照這樣的定調價(jià)機制，企業(yè)根本無(wú)法降低成本，長(cháng)期不調價(jià)，每次調價(jià)都比上一輪大幅增長(cháng)(如50%以上)，老百姓也心懷不滿(mǎn)，這是其一。企業(yè)的成本越來(lái)越高，這樣調價(jià)的成本也是處于長(cháng)期直線(xiàn)上漲的狀態(tài)，這是其二。雖然價(jià)格在調價(jià)之后會(huì )大幅上漲，但是企業(yè)還會(huì )處于虧損狀態(tài)，即使有盈利，好景也不長(cháng)，這是其三。

　　4、效率與普遍服務(wù)

　　國外雖然不講公益性和經(jīng)營(yíng)性，但是對于供排水是要求做到普遍服務(wù)的。英國的《水法》有規定，只要用戶(hù)提出來(lái)，不管他的位置有多遠，相關(guān)的水務(wù)企業(yè)必須把管子接到他的駐地，費用怎么付另外商議。這就是普遍服務(wù)，做到全覆蓋。所以，保障服務(wù)供給，就是這類(lèi)水務(wù)企業(yè)義不容辭的責任。用效率的顯微鏡來(lái)考察這些企業(yè)可能有失公允。這些企業(yè)與PPP終端污水企業(yè)的邊界條件是有很大差異的。保障和效率是兩個(gè)不同的維度，無(wú)法用來(lái)比較。就我國城市發(fā)展現狀而言，保障比效率往往更加重要。

　　5、監管與競爭

　　上述并不是說(shuō)，為了保障就不要效率，這肯定也經(jīng)不起老百姓的檢驗。正如前面的分析，國有壟斷水務(wù)企業(yè)的效率并不是通過(guò)準入競爭來(lái)實(shí)現的，因為它已經(jīng)在那里，而是要通過(guò)不斷地擠牙膏式、撇油沫式、擰毛巾式把企業(yè)的成本降低、效率提高。從而避免當前PPP項目中一些把大量精力花在謀求低價(jià)競爭，高價(jià)索賠和退出的怪象上。做到這一點(diǎn)，就需要政府建立監管，特別是經(jīng)濟監管體系。長(cháng)期以來(lái)，我們一直把監管掛在嘴上，但是并不真正理解什么叫監管。實(shí)際上，監管是一門(mén)高難度的專(zhuān)業(yè)技術(shù)工作，并不僅僅是監督與管理，還要調節與激勵。監管部門(mén)的主要職責是通過(guò)監督水務(wù)企業(yè)的經(jīng)濟行為和投資管理的決策，考察水務(wù)企業(yè)的各類(lèi)成本水平，平衡效率和質(zhì)量數量之間的關(guān)系。監管的工作成果也是水務(wù)定價(jià)的依據。所以，水務(wù)改革，離不開(kāi)建立專(zhuān)業(yè)高效的監管部門(mén)。無(wú)論什么性質(zhì)的水務(wù)企業(yè)，都需要監管。如果沒(méi)有監管，水務(wù)企業(yè)的長(cháng)期成本就會(huì )飛到天上去。

　　6、規劃與可持續投資

　　規劃問(wèn)題在于由誰(shuí)來(lái)主導水務(wù)規劃。表面上看，規劃由政府主導，天經(jīng)地義，但是需要水務(wù)企業(yè)具體推動(dòng)規劃的實(shí)施和細化。特別是當地的國有壟斷的水務(wù)企業(yè)，長(cháng)期經(jīng)營(yíng)，對當地的情況，如各類(lèi)地下管網(wǎng)的布局、用戶(hù)的真實(shí)需要求以及制水廠(chǎng)和污水廠(chǎng)設置等問(wèn)題比政府更加深入和透徹的了解，現在應用大數據系統，企業(yè)在規劃上的能力更加具有優(yōu)勢。正是由于企業(yè)是經(jīng)營(yíng)主體，在規劃時(shí)還要考慮經(jīng)濟平衡，還要進(jìn)行投融資規劃、實(shí)施和資產(chǎn)管理計劃，這樣就避免了重復投資和低效投資。同時(shí)從規劃入手，不僅僅降低投資建設成本，還會(huì )降低運營(yíng)成本，這樣使自身的投融資能夠進(jìn)入可持續的軌道。當然，水務(wù)企業(yè)的規劃最后還是需要得到政府的批準，但經(jīng)過(guò)這樣流程實(shí)施的規劃效果、效率和效益會(huì )大大提高。

　　7、體制與機制

　　良好的體制和機制是富有成效的經(jīng)濟活動(dòng)的基礎。水務(wù)改革確實(shí)要重新理順行業(yè)的體制，完善機制。體制是指各方關(guān)系，機制是指運行的動(dòng)力、流程和路徑。水務(wù)企業(yè)的定位不清楚，地位行業(yè)不清楚，到底和政府什么關(guān)系，和老百姓什么關(guān)系，都要重新梳理一遍。需要從制度上明確政府和水務(wù)企業(yè)的職責邊界，這樣企業(yè)才能專(zhuān)心致志做自己應該做的事，才能一心一意謀發(fā)展，提高自身的專(zhuān)業(yè)能力。在這里，特別要提出要建立水務(wù)的特許經(jīng)營(yíng)制度，每個(gè)地方都要有。無(wú)論是國有企業(yè)還是社會(huì )資本，要通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議明確雙方的責權利，約束不規范行為。并且通過(guò)重新修訂供排水條例來(lái)確立政府、企業(yè)和用戶(hù)的三方關(guān)系。為什么要重新修訂條例，因為把很多條例是十多年前、二十年前制定的，供排水業(yè)務(wù)中很多東西當時(shí)還沒(méi)有，例如二次供水、價(jià)格聽(tīng)證、污水處理費等。在認識到公共治理重要性的今天，再也不能讓水務(wù)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)在法律不完備的環(huán)境下進(jìn)行了。

　　機制的作用除了業(yè)務(wù)流程、規范以外，更加重要的是發(fā)揮激勵的作用。一個(gè)敏感的話(huà)題是，國有壟斷的水務(wù)企業(yè)的管理層及員工應不應該按照市場(chǎng)水平給予薪酬激勵?答案既是肯定又是否定的?？隙ǖ脑蚴沁@些國有企業(yè)的保障和提高效率的任務(wù)很重，確實(shí)需要付出辛勤的勞動(dòng)，達到目標就應該獎賞。如果不獎勵，全社會(huì )付出的代價(jià)更大。否定的原因是水務(wù)企業(yè)確實(shí)是在壟斷的基礎上獲得的利益，效率提高引起的成本降低應該讓老百姓分享，而不能僅僅用于管理層激勵，這就需要機制設計與平衡。

　　另外一個(gè)重要的激勵機制是定價(jià)。國際上一般有兩種定價(jià)方式，一種是固定價(jià)格或固定成本，另一種是成本加成。這兩種方式給出的激勵效果是不同的。固定價(jià)格或固定成本是把企業(yè)的利潤空間都放在里面，一口價(jià)，這樣企業(yè)為了提高利潤就會(huì )不斷主動(dòng)降低成本，當然要滿(mǎn)足服務(wù)質(zhì)量。成本加成就會(huì )使企業(yè)不斷放大成本，躺在政府身上，甚至可以不要那個(gè)“成”，自己也不會(huì )降低成本，所以需要成本規制。去年國家發(fā)改委提出到2020年建成“準許成本+合理收益”的定價(jià)機制就是這個(gè)意思。

　　8、水資源一體化管理

　　最后不得不提水資源一體化管理。中國是個(gè)缺水的國家，但同時(shí)也是水資源浪費比較嚴重的國家?！懊磕険p失一個(gè)太湖”。水資源被分割管理，不僅多龍治水，還多龍用水。在水資源的共治共管就等于無(wú)人管理。在強調“綠水青山”的今天，更加要形成水資源一體化管理的體制機制和法制，地方水務(wù)企業(yè)就要發(fā)揮關(guān)鍵性、引領(lǐng)性的作用。水務(wù)企業(yè)不僅要制水，還要用技術(shù)手段、管理手段甚至是行政手段進(jìn)行治水與管水。水務(wù)一體化，不僅僅是將供水和排水放在一個(gè)籃子里，還要做到水資源的循環(huán)利用。另外，隨著(zhù)我國開(kāi)始進(jìn)入區域一體化的時(shí)代，如長(cháng)三角、珠三角、京津冀一體化，那么流域一體化管理是否能夠真正落實(shí)，大型水務(wù)企業(yè)能否參與流域一體化的管理與運行，這都是擺在我們面前需要進(jìn)行頂層設計的重大問(wèn)題。

　　三、水務(wù)改革的曲折進(jìn)行時(shí)：以上海為例

　　二十多年前，上海就啟動(dòng)了水務(wù)改革。上海不僅僅是中國水業(yè)的先驅?zhuān)€是中國水務(wù)改革的先驅。一百三十多年前，中國第一家現代化的自來(lái)水廠(chǎng)——上海楊樹(shù)浦自來(lái)水廠(chǎng)就在上海誕生。僅僅是這家廠(chǎng)，現在看來(lái)，還誕生了幾個(gè)令人匪夷所思的“第一”。她居然還是個(gè)外商獨資，具有特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的PPP項目，還是個(gè)在國際金融市場(chǎng)上——倫敦證券交易所的IPO項目。1922年，上海還誕生了中國第一個(gè)現代化的污水處理廠(chǎng)——東區污水處理廠(chǎng)，僅僅比全世界第一個(gè)污水處理廠(chǎng)(1921)晚了一年。這兩個(gè)水廠(chǎng)目前還在正常運行中。楊樹(shù)浦水廠(chǎng)的主體建筑群是英國維多利亞時(shí)期的城堡式建筑，這在英國也幾乎找不到了，所以被列為全國重點(diǎn)文物保護單位，這也許也可以列為第一。在水務(wù)PPP方面，上海也創(chuàng )造了幾個(gè)第一，率先作了水廠(chǎng)的BOT項目，即上海大場(chǎng)自來(lái)水廠(chǎng)(1996)，幾乎與成都自來(lái)水六廠(chǎng)B廠(chǎng)同時(shí)。上海率先進(jìn)行大體量的污水處理廠(chǎng)的BOT招商(竹園一廠(chǎng)、二廠(chǎng)170+50萬(wàn)噸/日)。更重要的是法國威立雅水務(wù)集團在中國第一個(gè)帶管網(wǎng)運營(yíng)的系統性PPP項目，從而帶動(dòng)整個(gè)中國水務(wù)等市場(chǎng)化進(jìn)程。下面先簡(jiǎn)要地介紹一下上海水務(wù)改革的歷程和可能的前景。

　　1、上海水務(wù)改革的歷程

　　上海的供水行業(yè)是從1999年開(kāi)始進(jìn)行市場(chǎng)化改革。但是在1993年，為了籌集上海水源地建設資金，趁著(zhù)上海證券交易所剛剛成立，公開(kāi)發(fā)行原水公司股票。之后不久，上海凌橋水廠(chǎng)建設也公開(kāi)發(fā)行股票，用上市公司的方式籌集基礎設施建設資金，上海又是第一個(gè)。1996年，上海出臺《供水條例》。在當年上海大場(chǎng)自來(lái)水廠(chǎng)BOT項目完成招商之后，上海水務(wù)部門(mén)一度認為可以廠(chǎng)網(wǎng)分離，廠(chǎng)獨立結算，走市場(chǎng)化道路。但是試行一年之后，又發(fā)現各種問(wèn)題，最重要的是成本居高不下，又將廠(chǎng)網(wǎng)合并至上海自來(lái)水公司。而此時(shí)上海財政又要每年拿出8億元用于供水管網(wǎng)等基礎設施建設，財政壓力較大(還有公交，煤氣)。

　　為了響應整個(gè)上海市政公用事業(yè)市場(chǎng)化改革，1999年，上海自來(lái)水公司一拆為四，分為市北、市南、閔行和浦東四個(gè)公司，分而治之，希望這四個(gè)公司進(jìn)行成本比較競爭，同時(shí)調整水價(jià)，政府不再補貼，確定供水為經(jīng)營(yíng)性行業(yè)。2002年，完成浦東自來(lái)水國際招商，引入法國威立雅。2005年，這四家自來(lái)水公司整建制(包括浦東50%股權)劃入上海城投總公司。2008年調整水價(jià)。2011年，上海最大的水源地青草沙水庫建成投運。2011年，上海市水務(wù)局出臺《供水成本公開(kāi)實(shí)施意見(jiàn)辦法》。2013年出臺《供水成本規制管理辦法》，同時(shí)完成新一輪水價(jià)調整。

　　排水改革的歷程也很有特色和國際范兒。上個(gè)世紀八十年代，由于上海水環(huán)境(包括蘇州河黑臭)始終存在各類(lèi)問(wèn)題，包括內澇、生活污水冒溢和管網(wǎng)嚴重不足，上海就考慮用世界銀行資金建設排水基礎設施。世界銀行經(jīng)過(guò)調研分別給出了技術(shù)上和經(jīng)濟上的解決方案。技術(shù)上用雨污合流制、長(cháng)距離集中運輸，集中處理的方式，并構建三個(gè)污水處理片區。在經(jīng)濟上，建立排水市場(chǎng)化公司化運作的體制，建設利用世行貸款，還款利用向居民和企事業(yè)單位征收排水費的方式。為了順應世行貸款的要求，1992年，上海市將事業(yè)單位排水處加掛上海市排水公司的牌子，兩塊牌子一套班子，并開(kāi)始利用世界銀行貸款建設合流一期工程，同時(shí)開(kāi)始向企事業(yè)單位征收排水費，這是國內第一次。

　　經(jīng)過(guò)3-4年的合作，世行發(fā)現這樣的改革不徹底，沒(méi)有按照他們市場(chǎng)化運作的要求，特別是排水公司本質(zhì)上還是事業(yè)單位，世行對事業(yè)單位的財務(wù)報表看不懂，繼而要求上海市將排水公司改為有限公司。于是，1996年排水公司轉為上海城市排水有限公司。同時(shí)要求出臺《排水條例》，在條例中明確排水公司的法定地位;國內第一次向普通居民戶(hù)征收排水費，并將排水費從行政事業(yè)性收費改為經(jīng)營(yíng)性收費。由排水公司作為征收主體，自收自支。這樣，世行的用款和還款有了保障?？梢哉f(shuō)，是世行推動(dòng)建立了上海排水市場(chǎng)化的運行體制。也正是由于這樣的體制，世行貸款、用戶(hù)付費，再加上一些上海財政的補貼，基本上解決了上海排水設施早期建設的資金缺口問(wèn)題。上海也成了全國第一家，也是唯一一家排水費經(jīng)營(yíng)性收費的城市。也正是由于有了這樣的體制，上海排水建設有了充分的資金，基本建成了自身的排水設施系統性骨架，也使上?？傮w上消除了污水冒溢和城市內澇。

　　1999年，上海為了治理蘇州河黑臭問(wèn)題，也是用世行貸款提高了排水費。2002年，竹園污水處理廠(chǎng)BOT項目招商成功。2005年，為了建設合流二期和污水三期工程又提高了排水費，2008年增加了政府財政補貼。隨著(zhù)上海市政府對城市水環(huán)境和防汛的要求提高，排水設施建設規模加大，速度加快，原有的世行貸款+用戶(hù)付費+政府少量補貼的融資框架已經(jīng)出現較大缺口。即使是政府在建設中提高財政出資比例，但是反過(guò)來(lái)更加增加排水公司的運營(yíng)成本。2012年前后，排水公司開(kāi)始出現虧損。2014年，上海排水公司并入上海城投水務(wù)集團，完成供排水一體化改革。也正是在這個(gè)時(shí)候，中央幾乎在同時(shí)出臺《城鎮排水和污水管理條例》和《污水處理費征收和使用管理辦法》。為了順應政策法規，2015年，上海將排水費從經(jīng)營(yíng)性收費改為行政事業(yè)性收費。市排水公司與上海市水務(wù)局簽訂《排水服務(wù)政府購買(mǎi)協(xié)議》。2016年，排水公司的虧損狀況開(kāi)始得到好轉。

　　2、上海水務(wù)改革可能的前景

　　縱觀(guān)上海的水務(wù)改革，可以說(shuō)，市政府還是高瞻遠矚，并且還是有國際格局和不凡勇氣的。正是由于有了這些改革，上海的水務(wù)基礎設施建設和運營(yíng)管理不斷走向更高的臺階。

　　回看整個(gè)二十年，上海的水務(wù)改革總體可以分為三個(gè)階段：1、1996-2005年，改革促進(jìn)建設;2、2005-2014年，改革與建設相輔相成;3、2014-至今，建設先于改革。近年來(lái)，上海水務(wù)和水環(huán)境的重大項目越來(lái)越多，規模越來(lái)越大，但體制機制的改革出現了相對滯后，需要進(jìn)一步完善。主要表現在：

　　重新修訂《供水條例》?！豆┧畻l例》自從1996年出臺以來(lái)，經(jīng)過(guò)二十年沒(méi)有修訂，而上海市的供水投資建設和運營(yíng)內外環(huán)境已經(jīng)發(fā)生翻天覆地的變化。新的《供水條例》需要明確政府、公眾和企業(yè)的關(guān)系。

　　建立供水特許經(jīng)營(yíng)制度。包括政府和企業(yè)在內一直想通過(guò)建立供水特許經(jīng)營(yíng)制度，明確政府和企業(yè)的職責邊界和企業(yè)的成本邊界，提高供水企業(yè)的經(jīng)營(yíng)效率。

　　理順供水價(jià)格體系、定價(jià)機制和成本監審機制。國家改委和上海市發(fā)改委都出臺了包括水務(wù)在內的市政公用事業(yè)的“準許成本+合理利潤”的價(jià)格體系。上海要完善這一價(jià)格體系，明確準許成本，建立固定的定價(jià)機制，細化成本監審的工作規則和內容，建立上海供水經(jīng)濟監管體系。

　　完善排水定價(jià)機制和支付機制?，F在上海排水費改為污水處理費，并調整為行政事業(yè)性收費。除了還是要完善排水污染者付費的定價(jià)機制上，以免未來(lái)政府財政壓力過(guò)大以外，可以考慮在支付機制上優(yōu)化調整，以更好的支付機制來(lái)激勵排水公司提高效率。

　　四、當下的措施和未來(lái)的路

　　對任何地方和城市而言，水務(wù)改革是一項巨大的工程，不改不行，否則當地的水務(wù)建設與運營(yíng)玩不轉。用PPP來(lái)代替水務(wù)改革更加不行，相當于用鎮痛膏治療風(fēng)濕病。所以，各地政府應該下定決心，立足改革，打造隸屬于自身的水務(wù)子弟兵，最終做優(yōu)作強，為當地的老百姓提供優(yōu)質(zhì)的水務(wù)服務(wù)。

　　水務(wù)改革具有系統性、階段性、戰略性和外部性的特征，其潛在的效應應該是在扎實(shí)工作以后慢慢發(fā)揮出來(lái)的。所以要想好當下采取什么措施來(lái)止血，來(lái)強身健體以及未來(lái)的路。先設想好未來(lái)的當地水務(wù)服務(wù)的圖景，然后規劃好水務(wù)企業(yè)應該達到的能力，最后設計好水務(wù)改革的路徑。

　　根據上述討論，當下的措施可以設計成遵循國家政策，形成水價(jià)定價(jià)機制，完改善本地國有水務(wù)企業(yè)現金流，恢復和提高融資能力，給與本地國有企業(yè)政策與項目支持，使企業(yè)能力迅速提高。未來(lái)的路包括建立監管，特別是經(jīng)濟監管平臺和體系，建立特許經(jīng)營(yíng)制度，促進(jìn)企業(yè)主動(dòng)提高效率，完善法律法規。這些都是水務(wù)改革的基本套路。

來(lái)源：中國水網(wǎng)　　　　　作者：中國水網(wǎng)