多年來(lái)，因受環(huán)境效益影響的外部性及公益性約束，環(huán)境領(lǐng)域項目的投資、建設及運營(yíng)一直由政府或其附屬機構主導。大量投資存在投資運營(yíng)效率低、資金挪用、缺少監督、環(huán)境改善效果不明顯等問(wèn)題。地方政府在投資沖動(dòng)的刺激下，通過(guò)地方融資平臺逐步提高政府債務(wù)的杠桿水平，拉高融資成本，從而破壞了財政收支的長(cháng)期平衡，也在一定程度上抑制了社會(huì )資本的介入。以地方政府主導的環(huán)境產(chǎn)業(yè)投融資模式的轉變迫在眉睫。
PPP模式意味著(zhù)政府主導的環(huán)保投融資模式正在改變
“政府與社會(huì )資本合作模式(PPP)”逐步進(jìn)入政策視野，并成為促進(jìn)財政預算改革、規范政府融資、激活市場(chǎng)動(dòng)力的突破口，也是黨的十八屆三中全會(huì )提出的“發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定作用”的集中體現。
PPP模式以公、私合營(yíng)為核心，以有效引入社會(huì )資本為基礎，通過(guò)引入競爭機制，提高公共項目的建設經(jīng)營(yíng)效率，可實(shí)現“大幅度減少政府對資源的直接配置，推動(dòng)資源配置依據市場(chǎng)規則、市場(chǎng)價(jià)格、市場(chǎng)競爭實(shí)現效益最大化和效率最優(yōu)化”的政策目標。
在環(huán)境治理與城鎮化的雙重壓力下，未來(lái)水資源利用與保護、環(huán)境治理以及供水、供熱、固廢處理、污水處理等城鎮環(huán)境基礎設施領(lǐng)域仍需要大量新建與升級改造投資，這些項目因既有一定的經(jīng)營(yíng)性收入，又具有明顯的公共屬性，將成為PPP模式推廣運用的主戰場(chǎng)。例如，在目前公布的部分省市PPP試點(diǎn)項目清單中，環(huán)境金融專(zhuān)屬業(yè)務(wù)領(lǐng)域的項目數量占比達到42%，總投資規模占比為11.5%。PPP模式將帶來(lái)環(huán)境金融領(lǐng)域政策環(huán)境、投融資模式、客戶(hù)結構、項目資產(chǎn)等方面的巨大轉變。
政府在公共環(huán)境項目中的角色轉變
PPP模式改變了公共環(huán)境項目的投融資模式，政府在公共環(huán)境項目中的角色發(fā)生轉變，從而環(huán)境金融的業(yè)務(wù)模式也將隨之變化。
──PPP模式與公共財政約束
對于地方政府而言，PPP模式并非簡(jiǎn)單的“賣(mài)資產(chǎn)、引資金、降負債”，而是一套以市場(chǎng)化方式提供公共產(chǎn)品的機制。通過(guò)引入社會(huì )資本，拓寬了地方公共環(huán)境項目的融資渠道，客觀(guān)上有利于緩解政府財政壓力，促進(jìn)財政預算的跨年度平衡。
但是，伴隨著(zhù)政府會(huì )計制度的推行，因公共項目產(chǎn)生的未來(lái)支出義務(wù)及因風(fēng)險分擔帶來(lái)的或有債務(wù)都將納入政府跨年預算，并體現在政府資產(chǎn)負債表中。而PPP模式雖可引導社會(huì )資本進(jìn)入公共投資領(lǐng)域，但公共項目的投資規模與杠桿水平仍受限于地方政府的財政狀況，最終仍需政府及社會(huì )“埋單”。因此，其本質(zhì)上仍為全社會(huì )舉債性質(zhì)，并未實(shí)質(zhì)上減少公共財政預算的支出壓力，預算的軟約束依然存在。
──PPP模式規范公共財政支出
地方政府可借助PPP模式理順其在公共項目中的事權、支出及債務(wù)。如地方政府可通過(guò)項目公司(SPV)模式運作公共項目，實(shí)現財政支出與投資事權的切割。而清晰的產(chǎn)權結構與項目產(chǎn)出目標也為財政預算權責的計量、考核提供了依據，進(jìn)而實(shí)現地方政府對或有負債的有效管理。此外，PPP模式系統的評估、談判與決策機制也將促進(jìn)公共財政資金效能的最大化。
從項目資產(chǎn)的角度看，在完備的法規體系和較強的執行效力前提下，公共項目基礎資產(chǎn)的安全性將得到提高，配合專(zhuān)項收入與轉移支付的穿透率，更可加強與地方政府財政收入的縱向切割。公共財政支出來(lái)源及風(fēng)險分擔的顯性化將有效降低公共項目未來(lái)收益的不確定性，從而促進(jìn)融資便利。
──轉移支付的基金化運作
轉移支付與環(huán)保專(zhuān)項資金的運用將逐步專(zhuān)業(yè)化、規范化、集中化。近日下發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見(jiàn)》(國發(fā)〔2014〕71號)已明確指出，將探索專(zhuān)項轉移支付的“基金管理等市場(chǎng)化運作模式”，并要求對保留的具有一定外部性的競爭性領(lǐng)域專(zhuān)項，逐步改變行政性分配方式，主要采取基金管理等市場(chǎng)化運作模式，逐步與金融資本相結合，發(fā)揮撬動(dòng)社會(huì )資本的杠桿作用。相對于PPP模式在項目層面的隔離，公共財政資金的基金化運作可實(shí)現專(zhuān)項預算資金層面的獨立。新機制將改變過(guò)去專(zhuān)項轉移支付資金“小、散、亂”的低效局面，實(shí)現專(zhuān)項資金收支與項目現金流的封閉管理，提高財政資金使用效率，做到財政預算支出與公共目標相匹配。由此，財政部門(mén)的公共職能向資產(chǎn)管理職能轉變，將更加側重于資本運作、資源整合以及資金配置。
環(huán)境金融業(yè)務(wù)政策環(huán)境和經(jīng)營(yíng)環(huán)境的變化
新形式下公共環(huán)境項目投融資模式、客戶(hù)結構、增信手段、金融機構盈利模式都將發(fā)生深刻變化，行業(yè)整合，客戶(hù)洗牌，金融模式的改變已是必然趨勢。對商業(yè)銀行來(lái)講，所處的政策環(huán)境和經(jīng)營(yíng)環(huán)境也隨之變化，主要包括以下三個(gè)方面。
──信用主體變化
未來(lái)，承擔大量公共環(huán)境項目投融資建設的政府融資平臺將逐步改制、退出，部分承擔準經(jīng)營(yíng)類(lèi)環(huán)境基礎設施建設的中小地方國有企業(yè)也將走向市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的道路。PPP模式將吸引更多具備技術(shù)、經(jīng)營(yíng)專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢的企業(yè)參與到公共環(huán)境項目的投資、建設、運營(yíng)當中。
歸納來(lái)看，在產(chǎn)業(yè)整合、社會(huì )資本介入的大背景下，下列五類(lèi)企業(yè)或將替代政府直接參與到環(huán)境類(lèi)基礎設施及環(huán)境治理類(lèi)項目當中，具備較大機會(huì )。一是以中節能、光大環(huán)保等為代表的大型重資產(chǎn)企業(yè);二是以中原環(huán)保、中山公用等為代表的區域環(huán)境綜合服務(wù)企業(yè);三是細分領(lǐng)域系統集成企業(yè)商，如桑德環(huán)境、中持水務(wù)等;四是裝備材料生產(chǎn)制造商，如創(chuàng )業(yè)版上市公司興源過(guò)濾等;五是原有政府環(huán)保類(lèi)融資平臺的轉型，如各地環(huán)投、水投等。
──信用結構變化
PPP模式中，SPV項目公司作為核心載體，產(chǎn)業(yè)資本、金融資本、項目建設商、運營(yíng)商及地方政府作為參與方，共同參與到公共環(huán)境項目的投資、建設與運營(yíng)中，既可實(shí)現風(fēng)險分擔與利益共享，又可實(shí)現政府的公共服務(wù)目標。
對于公共環(huán)境項目而言，PPP模式打破了以往政府與金融機構的二元信用結構，從過(guò)往的單一財政信用轉變?yōu)樨斦庞门c市場(chǎng)信用相結合。相應的融資模式也由政府信用(準政府信用)融資向項目融資轉變，政府的信用擔保逐步弱化、顯性化，使得風(fēng)險回歸于項目自身的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)以及有效的風(fēng)險分擔措施。
──政府信用參與方式變化
PPP模式將改變以往融資平臺為主、政府隱性擔保的局面，政府對公共環(huán)境項目融資的支持將更多采用需求保底、差額補償、風(fēng)險代償基金、階段性擔保等靈活手段，從而實(shí)現其信用參與由隱性向顯性轉變，由無(wú)限責任向有限責任轉變。
例如，對于使用者付費的PPP項目，政策規定了用戶(hù)應付的資費，但此部分收入卻無(wú)法覆蓋成本與投資人回報，導致基于財務(wù)指標考慮項目缺乏可行性。此時(shí)政府可選擇分擔項目的部分投資，或在運營(yíng)階段給予一定補貼，以實(shí)現項目財務(wù)平衡。而對于部分長(cháng)期依賴(lài)政府付費的PPP項目，貸款人需承擔政府無(wú)法履行付款義務(wù)的風(fēng)險及跨年預算的審批風(fēng)險。在此情形下，政府可設立擔?；?，化解預算臨時(shí)性緊張問(wèn)題。
環(huán)境基礎設施資產(chǎn)的再估值
從公共環(huán)境項目基礎資產(chǎn)的角度看，PPP模式還可有效提高項目基礎資產(chǎn)的估值水平。除發(fā)揮社會(huì )資本和政府各自的“專(zhuān)業(yè)”優(yōu)勢，提高投資經(jīng)營(yíng)效率外，項目產(chǎn)權邊界的明晰也為項目資產(chǎn)帶來(lái)流動(dòng)性，為資產(chǎn)整合、流轉和證券化再融資打好基礎。上述過(guò)程將顯著(zhù)提高項目基礎資產(chǎn)的估值水平，主要包含以下三個(gè)層次。
──激活市場(chǎng)活力，提高項目效率——基礎資產(chǎn)ROA上升
在PPP模式下，社會(huì )資本的引入可改變政府多頭管理、機構膨脹、項目管理乏力、重投資、輕效率的局面。公共項目管理可借助市場(chǎng)完備的競爭機制來(lái)保證投資決策的準確性。在保障項目產(chǎn)出達標的前提下，利益的驅動(dòng)使得社會(huì )資本與項目建設商、運營(yíng)商通過(guò)減員增效、技術(shù)升級改造、商業(yè)模式調整等方式提高項目經(jīng)營(yíng)效率，進(jìn)而提高公共環(huán)境項目的資產(chǎn)收益率(ROA)。
此外，現階段較低的通脹水平為公共環(huán)境服務(wù)價(jià)格的市場(chǎng)化改革提供了窗口期。以污水處理行業(yè)為例，國家發(fā)改委近期已頒布的《關(guān)于制定和調整污水處理收費標準等有關(guān)問(wèn)題的通知》(發(fā)改價(jià)格〔2015〕119號)規定：2016年底前，省市級城市污水處理收費標準原則上應調整至居民不低于0.95元/噸，縣城、重點(diǎn)建制鎮不低于0.85元/噸，已達最低收費標準但尚未補償成本并合理盈利的，應結合污染防止形式等進(jìn)一步提高污水處理收費標準。如圖所示，污水處理收費標準的提高將顯著(zhù)改善該行業(yè)項目當前普遍微利的局面。
──激活資產(chǎn)流動(dòng)性——帶來(lái)流動(dòng)性溢價(jià)
根據科斯產(chǎn)權理論，當產(chǎn)權明確界定后，可帶來(lái)交易成本的降低與流動(dòng)性的提高，從而實(shí)現資產(chǎn)的增值，即流動(dòng)性溢價(jià)。PPP模式的推廣將促進(jìn)項目資產(chǎn)的流動(dòng)，吸引社會(huì )資本、產(chǎn)業(yè)資本的介入，加速公共環(huán)境項目的整合重組，帶來(lái)基礎資產(chǎn)的流動(dòng)性溢價(jià)。
宏觀(guān)層面，《政府采購法》、《預算法》、《特許經(jīng)營(yíng)法》等法律的頒布與修訂，為PPP模式創(chuàng )造了良好的法律基礎;項目層面，PPP合同、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議構成了完整的契約體系和清晰的法律結構，項目公司(SPV)的運作模式與股權安排也使得政府與社會(huì )資本各方的權利、義務(wù)更加規范。同時(shí)，項目產(chǎn)出標準、價(jià)格水平、政府補貼力度、保底量承諾等的明確界定，提高了基礎資產(chǎn)的完整性和規范性，降低項目融資對政府信用的依附程度，實(shí)現資產(chǎn)的自由流動(dòng)。
——激活項目資產(chǎn)向金融資產(chǎn)轉化——提升基礎資產(chǎn)ROE
隨著(zhù)我國利率市場(chǎng)化改革的深化，基礎資產(chǎn)再融資手段日趨豐富。諸如項目收益債券、基礎設施REITs等低成本、高效率的直接融資工具逐步普及，將為公共環(huán)境項目資產(chǎn)的金融化創(chuàng )造前提條件、為公共環(huán)境項目基礎資產(chǎn)的再融資及社會(huì )資本、產(chǎn)業(yè)基金的退出提供良好的渠道。
同時(shí)，金融機構基于基礎資產(chǎn)的特征，通過(guò)結構化風(fēng)險分級等證券化工具，可靈活設計證券化產(chǎn)品，進(jìn)而滿(mǎn)足各類(lèi)投資人的差異化風(fēng)險收益偏好。也縮短了交易鏈條，提高了融資效率，進(jìn)而顯著(zhù)降低資金成本。另外，金融化帶來(lái)的流動(dòng)性也可化解資產(chǎn)端與資金端長(cháng)短期限錯配的問(wèn)題。因此，項目資產(chǎn)的金融化可進(jìn)一步提高基礎資產(chǎn)的資本收益率(ROE)。
關(guān)于新形勢下環(huán)境金融業(yè)務(wù)對策的思考
綜上，PPP模式對環(huán)境金融業(yè)務(wù)的影響是長(cháng)期的、系統的，并將帶來(lái)商業(yè)銀行環(huán)境金融業(yè)務(wù)模式與客戶(hù)結構的變化。因此，筆者關(guān)于新形勢下環(huán)境金融業(yè)務(wù)對策的思考如下：
加大產(chǎn)品與模式創(chuàng )新力度，提升公共環(huán)境項目資產(chǎn)管理能力。PPP模式推廣的背后，是政府在公共環(huán)境項目投資中的角色轉變以及權利、義務(wù)的規范化，與之對應的是公共環(huán)境項目投融資模式的改變。政府直接信用逐步退出后，對項目基礎資產(chǎn)的管理能力是核心競爭力的根本所在，也是獲取超額收益的前提。因此，應依托項目融資，加大行業(yè)研究力度，提高項目基礎資產(chǎn)管理能力，針對不同類(lèi)型主體、不同類(lèi)型的交易結構提供差異化的金融服務(wù)產(chǎn)品與模式。
例如，PPP模式中使用者付費類(lèi)項目與政府付費類(lèi)項目的信用結構存在顯著(zhù)差異。對于使用者付費類(lèi)項目，政府主要以?xún)r(jià)格政策和適當補貼的形式參與，價(jià)格的市場(chǎng)化程度與市場(chǎng)需求水平是需主要考量的風(fēng)險因素;而對于政府付費類(lèi)項目，政府直接作為公眾的代理人采購公共環(huán)境服務(wù)，主要風(fēng)險則在于政府財政的規范化水平、專(zhuān)項收入的封閉運作程度等。
整合內外部資源，探索資本性參與模式與交易中介類(lèi)業(yè)務(wù)。如前文所述，PPP模式下公共環(huán)境項目資產(chǎn)的整合、流轉與證券化將帶來(lái)基礎資產(chǎn)的再估值機會(huì )。因此，在環(huán)境金融業(yè)務(wù)領(lǐng)域，本行應大力探索以產(chǎn)業(yè)基金為代表的資本性參與模式，結合傳統項目貸款的綜合運用，一手加“杠桿”，一手創(chuàng )“收益”。例如，以項目融資著(zhù)稱(chēng)的渣打銀行[微博]設立并管理著(zhù)多個(gè)基礎設施基金，以銀行加PE的形式介入到世界各地的基礎設施項目投融資當中。
另外，PPP模式下的公共環(huán)境項目基礎資產(chǎn)產(chǎn)權得到進(jìn)一步明確，邊界得到進(jìn)一步理清，加之穩定的資產(chǎn)回報水平，可成為資產(chǎn)證券化的優(yōu)質(zhì)基礎資產(chǎn)，十分適合對接項目收益債券、基礎設施REITs等直接融資工具，并實(shí)現資產(chǎn)的再融資，實(shí)現產(chǎn)業(yè)資本的退出。這方面，麥格理銀行集團的商業(yè)模式為我們提供了借鑒，其最令人矚目的投資行為即為大肆收購各種類(lèi)型的公眾基礎設施，如高速公路、港口、供水、污水公司等。麥格理通過(guò)競標來(lái)建造、收購、管理這些壟斷資產(chǎn)，并獲得過(guò)路費、水費等相關(guān)收入，再將資產(chǎn)打包到某一個(gè)私募基金或上市基金中，提供長(cháng)線(xiàn)投資者所需的6%至7%的穩妥收益率，而基金部分則可實(shí)現平均17%的綜合回報。
做好客戶(hù)篩選與節奏把握，控制總體風(fēng)險。PPP模式作為我國市場(chǎng)化改革的一個(gè)縮影與集中體現，其成敗是由多方面的改革成敗共同決定，相關(guān)的法制建設、價(jià)格市場(chǎng)化改革、地方政府角色轉變與能力建設等均帶來(lái)一定不確定性。因此，社會(huì )資本、金融機構仍采取較為審慎的態(tài)度，市場(chǎng)尚處在變軌的換窗口期。對于本行環(huán)境金融業(yè)務(wù)來(lái)說(shuō)，在前景不明朗時(shí)，激進(jìn)的策略容易面對一定風(fēng)險，但在市場(chǎng)環(huán)境改變、客戶(hù)結構洗牌的背景下，若不能把握好政策行業(yè)趨勢，抓住潛在的主流客戶(hù)，將面臨市場(chǎng)份額降低風(fēng)險。因此，商業(yè)銀行應加大政策監測與市場(chǎng)研究力度，做好對政策趨勢、市場(chǎng)趨勢、技術(shù)趨勢的研判，選取資源整合、技術(shù)水平、項目管理能力較強，成長(cháng)性突出的優(yōu)質(zhì)企業(yè)，以試點(diǎn)的方式審慎介入，控制整體風(fēng)險的同時(shí)，積累經(jīng)驗，保持市場(chǎng)的敏感性與領(lǐng)先地位。
作者：佚名 來(lái)源：中國水網(wǎng)
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