“水環(huán)境可持續管理”和“水資源綜合管理”等概念主導的“水管理”時(shí)代已經(jīng)結束，取而代之的是“水治理”理念。

　　北京市在水污染治理中存在著(zhù)違法不究、執法力度不夠等問(wèn)題，使得河道連年污染、水環(huán)境惡化等問(wèn)題始終無(wú)法徹底得到解決。

　　北京是特大型城市，人口規模大，污染負荷高，水環(huán)境承載能力嚴重不足。水環(huán)境污染問(wèn)題也伴隨著(zhù)城市化的快速發(fā)展應運而生，已成為北京最受關(guān)注的民生問(wèn)題之一，是生態(tài)文明建設的一大挑戰。目前，水污染治理問(wèn)題也是全球性的公共問(wèn)題。歐美各國都就水污染治理采取了一系列的措施、手段和方法。從當前治理情況來(lái)看，各國在水污染的治理方面已經(jīng)取得了較大的成效，積累了許多成功的經(jīng)驗和做法。本文對已有的歐美經(jīng)驗進(jìn)行分析總結、加以借鑒，破解水污染治理措施深層次問(wèn)題，在創(chuàng )新思路、創(chuàng )新機制上有所改善，繼而推進(jìn)北京市水污染治理工作的深化與改革。

　　一、歐美水污染治理的對策梳理

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　　美國自20世紀70年代以來(lái)，水污染加劇，嚴重的水污染促使美國聯(lián)邦政府于1972年制定了《清潔水法》，并以此為核心建立了法規標準體系。為了達到《清潔水法》原先制定的目標，聯(lián)邦政府制定了每次為期4至5年的環(huán)境保護戰略規劃，并提出了主要的防治措施和保護手段。在流域治理上，1933年通過(guò)了的《田納西河流域管理局法》的規定，TVA田納西河流域管理局統籌兼顧，負責田納西河流域的綜合規劃、開(kāi)發(fā)與管理。在區域治理方面，與加拿大在1972年共同簽署了《大湖區管理協(xié)議》，規定了兩國政府在大湖區的污染治理和保護方面的權利、責任、義務(wù)，為解決包括伊利湖在內的五大湖區的環(huán)境污染、維護該地區的生態(tài)平衡提供了政策依據及管理辦法。另外，制定了鼓勵公眾參與和政府信息公開(kāi)方面的法律，強調公眾參與公共決策的重要性。其中具有代表性和示范意義的是《信息自由法》以及2003年環(huán)保署制定的《公眾參與政策》。美國流域水環(huán)境采用一種“集成—分散”式的管理模式。此模式既可以發(fā)揮部門(mén)與地區的自主性，又不失全流域的統籌與綜合管理。美國的流域委員會(huì )是由流域內各州州長(cháng)、內務(wù)部成員及其代理人組成，人數不多，但權力很大。水環(huán)境管理手段主要分為經(jīng)濟管理手段和技術(shù)管理手段兩類(lèi)。其中，經(jīng)濟管理手段主要以創(chuàng )建市場(chǎng)、責任制度、財政等為主導；技術(shù)管理手段主要有水體功能與水質(zhì)標準，水體監測、評價(jià)與報告，基于日最大負荷的總量控制，點(diǎn)源國家污染物排放消除系統和許可證計劃，非點(diǎn)源污染控制計劃，疏?；蛱罘皆S可證計劃等。

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　　英國在1963頒布了《水資源法》，后又于1973年通過(guò)制定基本的《水法》及專(zhuān)項法律來(lái)完善水法體系。在泰晤士河流域治理上，根據《公共健康法》、《防污染法案》（1968）、《污染控制法》等法律法規，各工廠(chǎng)的廢水需自行處理，符合一定的水質(zhì)標準后才能排入泰晤士河中。英國是以“環(huán)境－經(jīng)濟－水環(huán)境－投資－效益”為一體化的環(huán)境決策模型。在流域層面實(shí)施的是以流域為單元的綜合性集中管理，即在環(huán)境部下設水務(wù)局，水務(wù)局下面有西北水務(wù)公司和泰晤士河水務(wù)公司等10個(gè)分公司。這些水務(wù)公司是對河流進(jìn)行統一規劃與管理的權力性機構，有權提出水污染控制政策法令、標準，有權控制污染排放，在經(jīng)濟上也有獨立性。英國采取“使用者支付”和“污染者付費”的經(jīng)濟管理手段。明確指出“資源定價(jià)至少應該包含（水）產(chǎn)品和服務(wù)的機會(huì )成本，包括資本差別、運行維護成本以及環(huán)境成本”，并且后來(lái)逐漸認為除了污染防治成本以外，排污者還應該承擔污染損害成本。

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　　德國目前實(shí)行的是1996年修訂的《水資源管理法》，該法律關(guān)于水資源管理和保護的規定詳盡到了具體技術(shù)細節，它對城鎮和企業(yè)的取水、水處理、用水和廢水排放標準都有明確的規定。德國自1970年以來(lái)，與法國、荷蘭、瑞士和盧森堡草擬了三個(gè)國際條約，確定了向萊茵河排放污水的標準。德國成立了專(zhuān)門(mén)的流域管理機構，加強流域沿岸地區的合作，共同承擔污染治理責任，該機構確立了流域水環(huán)境保護的原則。經(jīng)濟調節是德國保護和治理水環(huán)境的重要手段。其主要經(jīng)濟手段包括：規定自來(lái)水價(jià)格、征收生態(tài)稅和污水排放費，以及對私營(yíng)污水處理企業(yè)減稅等。德國境內有多條跨境流域，與鄰國合作也是德國進(jìn)行水污染治理的手段。

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　　法國議會(huì )于1964年相繼通過(guò)了《水法》、《水域分類(lèi)、管理和污染控制法》，《水法》于1992年進(jìn)行較大的修改，形成了新的體制、機制，推動(dòng)了各級政府對水污染的防治。近年來(lái)，政府制定了《2010～2013年國家水保護行動(dòng)計劃》，旨在原有基礎上進(jìn)一步摸清法國水資源現狀，加強水污染的防護和治理。此外，對跨境流域的治理也通過(guò)了《萊茵河2020計劃》，實(shí)現萊茵河可持續發(fā)展計劃。法國的流域水環(huán)境管理實(shí)行的是“綜合—分權”管理，各流域都有一個(gè)流域委員會(huì )和水理事會(huì )，前者代表地方政府而不是中央政府，旨在促進(jìn)流域內各機構履行其作用和職責，而后者在執行流域委員會(huì )決定的同時(shí)，還對中央政府負責，從事各項具體技術(shù)工作。實(shí)行“水務(wù)會(huì )議”制度，由專(zhuān)屬流域機構、政府、流域內擁有土地的集體和居民及其他代表“三三制”參加。法國采取多項行政管理手段加強水資源保護和水污染治理，在所有人口超過(guò)2000人的城鎮均建立污水處理廠(chǎng)，目前城市污水處理覆蓋率已經(jīng)達到98%。要求所有城鎮在2015年前必須建立符合歐盟標準的污水處理系統。與此同時(shí)，也采取了征收水污染稅等經(jīng)濟管理手段。

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　　作為歐洲聯(lián)合治理水環(huán)境的領(lǐng)導者，歐盟在1970年即開(kāi)始制定了保護水源和河流的政策，當時(shí)主要通過(guò)立法保護水質(zhì)，并集中力量制定水質(zhì)標準。2000年10月23日，歐盟議會(huì )和理事會(huì )正式批準通過(guò)《水框架指令200060EC》。歐盟《水框架指令》將環(huán)境管理、環(huán)境規劃、環(huán)境標準和環(huán)境監測納入一個(gè)體系，實(shí)現了廣義環(huán)境管理的有機統一。歐盟為促進(jìn)公眾參與包括水資源管理在內的環(huán)境管理，制定了一系列政策。其中，《奧爾胡斯協(xié)定》（2001）對公共參與做了明確界定，為公眾參與環(huán)境管理確立了三項基本權利；《關(guān)于公眾獲得環(huán)境信息的指導方針》（2005），對于公眾的權利、管理機構的責任、公共信息服務(wù)的方式等進(jìn)行了具體的規定。

　　二、歐美水污染治理的經(jīng)驗總結

　　隨著(zhù)全球經(jīng)濟發(fā)展和人口持續增長(cháng)，水環(huán)境承受的壓力日益加大。由于發(fā)展階段的差異，發(fā)達國家已經(jīng)結束了經(jīng)濟的高增長(cháng)期，近些年來(lái)對水污染治理進(jìn)行了大量探索。在長(cháng)期治理過(guò)程中，積累了一系列行之有效的經(jīng)驗，政策界和學(xué)術(shù)界的廣泛參與和積極互動(dòng)，確立了水污染治理的若干新理念、新路徑和新方法。

　?。ㄒ唬嫿艘惶淄暾姆煞ㄒ庴w系。發(fā)達國家和區域性組織已構建了一套完整的法律法規體系?？v向上，從國家層面到區域、流域層面都已分別制定法律法規；橫向上，針對水污染治理的實(shí)際需求，從技術(shù)層面、管理層面、社會(huì )公眾參與層面制定了各類(lèi)技術(shù)標準、經(jīng)濟政策、行政管理政策等規章制度，形成了完善的法律法規體系，一方面指導水污染治理工作的開(kāi)展，另一方面約束水污染行為的擴張。

　?。ǘ┬纬闪瞬煌墓芾砟Ｊ??；究煞譃橐悦绹鵀榇淼摹凹伞稚ⅰ笔胶鸵杂鵀榇淼摹耙惑w化統籌”式?！凹伞斌w現在由統一的流域水環(huán)境管理部門(mén)進(jìn)行政策、法規與標準的指定，以及流域水資源開(kāi)發(fā)利用與水環(huán)境保護部門(mén)所涉及的各部門(mén)與地區間的協(xié)調?！胺稚ⅰ眲t表現為各部門(mén)、地區按分工職責與區域對水資源、水環(huán)境分別進(jìn)行管理。而“一體化統籌”是指在較大的河流上都設有流域委員會(huì )、水務(wù)局或水公司，統一流域水資源的規劃和水利工程的建設與管理，直至供水到用戶(hù)，然后進(jìn)行污水回收與處理，形成一條龍的水管理服務(wù)體系。

　?。ㄈ┎扇×司C合治理的管理手段。各個(gè)國家或區域性組織總結多年的實(shí)踐經(jīng)驗，綜合運用了財政、稅收等經(jīng)濟管理手段，水質(zhì)監測、污染總量控制等技術(shù)管理手段和流域綜合管理、制定戰略計劃等行政管理手段開(kāi)展水污染治理工作。

　　三、對北京市的啟示

　　從水污染治理的定義上看，“治理”已經(jīng)被賦予更深層次的內涵。有文獻指出，“水環(huán)境可持續管理”和“水資源綜合管理”等概念主導的“水管理”時(shí)代已經(jīng)結束，取而代之的是“水治理”理念。水資源具有多方面的服務(wù)功能，既是生命之源，又是生產(chǎn)之要，更是生態(tài)之基。面臨水污染的巨大壓力，各國從多個(gè)不同層面積極尋求因應之策，包括法律法規的制定與完善、行政執法力度的強化、管理模式和管理手段的轉變、公眾參與力度的加強等等。經(jīng)多年實(shí)踐證明，這些措施在改善水環(huán)境管理方面取得了顯著(zhù)成效。因此，對各國水污染治理經(jīng)驗進(jìn)行分析之后，探究治污經(jīng)驗，可對北京市水污染治理工作及水務(wù)改革發(fā)展有所啟示。

　?。ㄒ唬晟品审w系和標準規范北京市在水污染治理的法律層面上，需要完善水法規配套體系，加快立法進(jìn)程，適時(shí)推行排污權交易，保證水污染治理規劃依法有序進(jìn)行，力求以立法突破帶動(dòng)水環(huán)境治理的順利開(kāi)展。一方面盡快出臺《北京市流域水環(huán)境區域補償辦法》，按照“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理”，“誰(shuí)污染、誰(shuí)補償”的原則，考核跨區縣界水體斷面水質(zhì)是否超標，排放區縣將對下游水環(huán)境污染實(shí)行補償。另一方面梳理整合規范標準。在對現行有效規范標準進(jìn)行系統梳理的基礎上，重點(diǎn)加快水質(zhì)水量監測、污泥無(wú)害化處理處置等規范標準的制定、修訂和整合。形成覆蓋面廣、支撐有力的城鎮水務(wù)規范標準體系。為水環(huán)境治理工作提供堅強有力的法制體系保障。

　?。ǘ娀姓谭ê吞幜P力度行政執法部門(mén)提高依法控污能力，實(shí)現行政執法全覆蓋。不僅要對已獲得《水污染物排污許可證》、《城市排水許可證》的單位或企業(yè)進(jìn)行監督管理，還有責任和義務(wù)對未注冊企業(yè)非法排污進(jìn)行對口監督執法，徹底解決職責不清、協(xié)調不力的問(wèn)題。建立重大水事違法案件掛牌督辦制度，發(fā)生一起，查處一起，實(shí)現全社會(huì )排污管控無(wú)空白，使遵紀守法者受到保護，違紀者無(wú)處生存。北京市目前在治理水污染方面可遵照的法律有2002年修訂的《水法》、《中華人民共和國水污染防治法》（2008）、《北京市水污染防治條例》（2010）等。但北京市在水污染治理中存在著(zhù)違法不究、執法力度不夠等問(wèn)題，使得河道連年污染、水環(huán)境惡化等問(wèn)題始終無(wú)法徹底得到解決。因此，北京市在未來(lái)修訂違反水污染治理法律法規時(shí)要著(zhù)重執行力度和處罰力度的完善。

　?。ㄈ﹥?yōu)化管理模式和管理手段北京市應根據本市地理環(huán)境條件、水資源特點(diǎn)、行政管理體制現狀及其未來(lái)發(fā)展趨勢、經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展狀況等各種因素，探索建立具有自身特色的水環(huán)境管理模式，在兼顧效率與公平的前提下，改進(jìn)水環(huán)境管理，促進(jìn)水資源的可持續利用。一般來(lái)說(shuō)，在水環(huán)境治理中，多數國家都經(jīng)歷了從行政命令之類(lèi)的規制手段向以?xún)r(jià)格、稅收、信貸等經(jīng)濟手段為主導的歷程轉變。見(jiàn)效快，但往往不夠靈活，監督成本高邁向治理效率高，專(zhuān)業(yè)化運行、市場(chǎng)化運行的思維方式。鑒于此，北京市可在治理水污染中因地制宜地運用經(jīng)濟管理手段。使用合理的稅收、融資和引進(jìn)外資，從而開(kāi)辟更廣闊的資金來(lái)源，來(lái)減輕政府負擔。例如應研究適合北京市的水污染物排放權交易模式。北京市現有的環(huán)境交易所主要是針對二氧化硫、化學(xué)需氧量等主要污染物和二氧化碳等溫室氣體的排放量所進(jìn)行的交易。因此可以借鑒大氣污染物的排放權交易，適時(shí)推出水污染權排放交易。

　?。ㄋ模┰鰪姽妳⑴c和科普宣傳力度在公眾參與層面，不僅要提高公眾環(huán)境意識，健全公眾舉報制度和公眾聽(tīng)證制度，而且要依法保護公眾的環(huán)境知情權，北京市可通過(guò)相應的微博、微信平臺，與市民互動(dòng)，普及治污條例，隨時(shí)分享水污染治理方面的新進(jìn)展，鼓勵市民舉報非法排污現象，從而提升水污染治理的效率。掌握信息的政府機構應免費向公眾提供相關(guān)信息。在制訂流域水資源規劃和水污染防治規劃時(shí)征詢(xún)公眾意見(jiàn)，注重公眾參與建設項目的戰略環(huán)境評價(jià)，引導綠色生產(chǎn)和綠色消費。加大愛(ài)水護水宣傳及科普力度。保護水環(huán)境不僅是政府和部門(mén)的責任，也是每個(gè)公民應盡的義務(wù)。應通過(guò)媒體宣傳、展覽、講座、免費發(fā)放宣傳冊等形式，普及水環(huán)境知識和法律法規，宣傳河道水體功能區的劃分原則、功能要求、保護要求和水質(zhì)情況現狀；營(yíng)造“維護良好水環(huán)境人人有責，享受優(yōu)美水環(huán)境人人有份”、“我奉獻、我享受”、“愛(ài)水護水、從我做起”的輿論氛圍；讓宣傳進(jìn)學(xué)校、進(jìn)社區、進(jìn)農家樂(lè )，提高市民的水環(huán)境憂(yōu)患意識，增強法制觀(guān)念，落實(shí)水環(huán)境保護行動(dòng)；充分調動(dòng)企事業(yè)單位、土地開(kāi)發(fā)企業(yè)、社會(huì )團體、新聞媒體和志愿者的積極性，共同參與水環(huán)境監督和檢查，推進(jìn)水環(huán)境保護，共享水環(huán)境治理成果。

作者：佚名 　來(lái)源：中國水網(wǎng)