國務(wù)院辦公廳近日印發(fā)《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》?！秾?shí)施方案》的出臺具有哪些重要意義?排污許可制度需要與哪些制度做好銜接?如何有效落實(shí)和推進(jìn)?對此，我們與專(zhuān)家進(jìn)行了對話(huà)。

　　改革以行政區域為主的總量控制制度，建立企事業(yè)排污單位污染物排放總量控制制度，具有重要的現實(shí)意義。必須推動(dòng)企事業(yè)單位落實(shí)治污主體責任，這是落實(shí)排污者負責原則的具體體現，也是落實(shí)改善環(huán)境質(zhì)量目標的內在要求。

　　對話(huà)人：國家環(huán)境咨詢(xún)委員會(huì )委員 孫佑海

　　孫佑海，現任國家環(huán)境咨詢(xún)委員會(huì )委員，中國環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì )副會(huì )長(cháng)，天津大學(xué)法學(xué)院院長(cháng)、教授、博導，天津大學(xué)中國綠色發(fā)展研究院執行院長(cháng)，最高人民法院環(huán)境損害司法鑒定研究基地主任。歷任國務(wù)院法制局農林城建環(huán)保法規司副司長(cháng)，全國人大環(huán)境與資源保護委員會(huì )法案室主任，最高人民法院中國應用法學(xué)研究所所長(cháng)兼最高人民法院研究室副主任。

　　《實(shí)施方案》的出臺為排污許可制度提供了哪些法律支撐?

　　為完善排污許可制度、推進(jìn)這項制度實(shí)施指明了前進(jìn)方向。

　　中國環(huán)境報：排污許可制度多年來(lái)難以推進(jìn)，法律支撐不足是其中一個(gè)重要原因。當前，新《環(huán)境保護法》對不按證排污行為的法律責任進(jìn)行了規定，國務(wù)院辦公廳也印發(fā)了《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施方案》)。這些法律法規為排污許可制實(shí)行提供了哪些保障?

　　孫佑海：《環(huán)境保護法》第四十五條規定，國家依照法律規定實(shí)行排污許可管理制度。實(shí)行排污許可管理的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應當按照排污許可證的要求排放污染物;未取得排污許可證的，不得排放污染物。該法的第六十三條等條款，對違反排污許可的行為，做出了相應的處罰條款。

　　《大氣污染防治法》第十九條規定，排放工業(yè)廢氣或者本法第七十八條規定名錄中所列有毒有害大氣污染物的企業(yè)事業(yè)單位、集中供熱設施的燃煤熱源生產(chǎn)運營(yíng)單位以及其他依法實(shí)行排污許可管理的單位，應當取得排污許可證。排污許可的具體辦法和實(shí)施步驟由國務(wù)院規定。

　　《水污染防治法》第二十條規定，國家實(shí)行排污許可制度。直接或者間接向水體排放工業(yè)廢水和醫療污水以及其他按照規定應當取得排污許可證方可排放的廢水、污水的企業(yè)事業(yè)單位，應當取得排污許可證;城鎮污水集中處理設施的運營(yíng)單位，也應當取得排污許可證。排污許可的具體辦法和實(shí)施步驟由國務(wù)院規定。禁止企業(yè)事業(yè)單位無(wú)排污許可證或者違反排污許可證的規定向水體排放前款規定的廢水、污水。

　　上述法律為排污許可制度提供了法律依據。但對于實(shí)行排污許可證的具體辦法和實(shí)施步驟沒(méi)有做出規定。因此，首先應制定排污許可管理名錄，還要考慮企事業(yè)單位及其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的實(shí)際情況，確定實(shí)行排污許可管理的行業(yè)類(lèi)別。對不同行業(yè)或同一行業(yè)內的不同類(lèi)型企事業(yè)單位，按照污染物產(chǎn)生量、排放量以及環(huán)境危害程度等因素進(jìn)行分類(lèi)管理。

　　其次，實(shí)施排污許可制應合理確定許可內容。其中包括明確許可排放的污染物種類(lèi)、濃度及排放量、排放去向等事項，載明污染治理設施、環(huán)境管理要求等相關(guān)內容，使排污許可證各項內容于法有據。

　　再次，應明確排污許可證的核發(fā)機關(guān)和實(shí)施步驟。根據《實(shí)施方案》，環(huán)境保護部不直接核發(fā)排污許可證，而是由縣級以上地方政府環(huán)境保護部門(mén)負責排污許可證核發(fā)。企事業(yè)單位應當按照規定提交申請材料，申報相關(guān)事項?？h級以上環(huán)保部門(mén)對符合要求的企事業(yè)單位按照規定核發(fā)排污許可證，對存在疑問(wèn)的開(kāi)展現場(chǎng)核查。首次發(fā)放的排污許可證有效期為3年，延續換發(fā)的排污許可證有效期為5年。上級環(huán)保部門(mén)加強監督抽查，依法做出相應處理。環(huán)境保護部統一制定排污許可證申領(lǐng)核發(fā)程序、排污許可證樣式、信息編碼和平臺接口標準、相關(guān)數據格式要求等。各地區現有排污許可證及其管理要按國家統一要求及時(shí)進(jìn)行規范。

　　之前，我國現行相關(guān)法律雖然對排污許可制度有原則性規定，但其中“排污許可的具體辦法和實(shí)施步驟由國務(wù)院規定”這一重要規定沒(méi)有落實(shí)，因此排污許可制度沒(méi)有正式推開(kāi)。在一定意義上講，法律的有些規定處于“懸空”狀態(tài)?！秾?shí)施方案》 為《環(huán)境保護法》等法律落實(shí)奠定了堅實(shí)的基礎。

　　《實(shí)施方案》根據中央深化改革精神，為完善排污許可制度、推進(jìn)這項制度實(shí)施提出了方案，指明了前進(jìn)的方向，在我國環(huán)境保護進(jìn)程中可以說(shuō)是一個(gè)里程碑。但《實(shí)施方案》屬于政策范疇，本身并不是法律和行政法規，不是行政處罰及核發(fā)排污許可證的直接根據。下一步，建議國務(wù)院制定出臺《排污許可證條例》，環(huán)境保護部則應抓緊制定相關(guān)規章。

　　《實(shí)施方案》要求建立企事業(yè)單位總量排放制度，對于環(huán)境質(zhì)量改善意義何在?

　　企業(yè)才是排放污染物的主體，不抓好企業(yè)這個(gè)源頭而抓區域總量控制，難以實(shí)現環(huán)境質(zhì)量根本改善。

　　中國環(huán)境報：《實(shí)施方案》提出要銜接相關(guān)環(huán)境管理制度。排污許可制度需要與哪些環(huán)境管理制度相銜接?比如，排污許可制度如何與環(huán)境影響評價(jià)制度相銜接?

　　孫佑海：任何一項改革，做好新老制度銜接都十分重要。污染物排放許可制度改革能否成功，新制度能否實(shí)用、管用、好用，關(guān)鍵在于能否與其他各項固定源環(huán)境管理相關(guān)制度有機銜接，實(shí)現分類(lèi)管理、一企一證，使排污許可制度成為固定源環(huán)境管理的核心制度。

　　首先，要與環(huán)境影響評價(jià)制度做好銜接。環(huán)境影響評價(jià)是建設項目的環(huán)境準入門(mén)檻，排污許可是企事業(yè)單位生產(chǎn)運營(yíng)期排污的法律依據，二者之間關(guān)系最為密切，從總體上講是“事前審批與事中事后監督”的關(guān)系，因此也最需要銜接。環(huán)境影響評價(jià)文件及批復中與污染物排放相關(guān)的主要內容應當納入排污許可證，例如,水污染物排放、大氣污染物排放等污染物排放相關(guān)內容都要納入排污許可證。同時(shí)，排污許可證執行情況應作為環(huán)境影響后評價(jià)的重要依據。推進(jìn)排污許可制度與環(huán)境影響評價(jià)制度相銜接，是當前制定統一的綜合排污許可制度的重點(diǎn)和難點(diǎn)。二者一定要銜接到位、順暢有序、互相補充、形成合力。

　　其次，要以實(shí)際排放數據為紐帶，與污染源監測、排污收費、環(huán)境統計等制度做好銜接，從根本上解決多套數據的問(wèn)題。以排污許可制度為核心和基礎，明確各方責任，制定配套政策，推動(dòng)固定源環(huán)境管理體系重構。

　　中國環(huán)境報：《實(shí)施方案》要求改革以行政區域為主的總量排放制度，建立企事業(yè)單位總量排放制度。這意味著(zhù)什么?對于環(huán)境質(zhì)量改善來(lái)說(shuō)有哪些積極意義?對于地方政府和相關(guān)部門(mén)來(lái)說(shuō)又需要做好哪些準備和適應工作?

　　孫佑海：改革以行政區域為主的總量控制制度，建立企事業(yè)排污單位污染物排放總量控制制度，具有重要的現實(shí)意義。

　　首先，這是對黨的十八屆三中、五中全會(huì )精神和《生態(tài)文明體制改革總體方案》的具體落實(shí)。黨的十八屆三中全會(huì )通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出，完善污染物排放許可制，實(shí)行企事業(yè)單位污染物排放總量控制制度。黨的十八屆五中全會(huì )通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十三個(gè)五年規劃的建議》提出，改革環(huán)境治理基礎制度，建立覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制，改革環(huán)境基礎制度?！渡鷳B(tài)文明體制改革總體方案》提出，完善污染物排放許可制。盡快在全國范圍建立統一公平、覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制，依法核發(fā)排污許可證，排污者必須持證排污，禁止無(wú)證排污或不按許可證規定排污。我認為，《實(shí)施方案》提出建立企事業(yè)單位總量排放制度，是黨的實(shí)事求是原則在環(huán)保領(lǐng)域的具體體現。

　　其次，這是從根本上治理環(huán)境污染的內在要求。在控制污染物排放方面，企業(yè)是排污主體、行為主體，也是責任主體。因此，必須推動(dòng)企事業(yè)單位落實(shí)治污主體責任，這是落實(shí)排污者負責原則的具體體現，也是落實(shí)改善環(huán)境質(zhì)量目標的內在要求。要對企事業(yè)單位排放大氣、水等污染物的行為進(jìn)行統一規范和約束，要求企業(yè)持證、按證排污，開(kāi)展自行監測，建立臺賬、定期報告和信息公開(kāi)制度，加大對無(wú)證排污或違證排污行為的處罰力度，實(shí)現企業(yè)從“要我守法”向“我要守法”轉變。

　　第三，這是基于對歷史經(jīng)驗的總結。按照行政區域污染物排放總量控制制度，污染物排放指標層層遞減，由中央層層到地方各級，再落實(shí)到企業(yè)，對于遏制環(huán)境污染起到一定作用。但是也要看到，企業(yè)才是排放污染物的主體，不抓好企業(yè)這個(gè)源頭而抓區域總量控制，難以實(shí)現環(huán)境質(zhì)量根本改善。在行政區域總量控制制度下，由于層層分配指標，導致一些地方存在弄虛作假的行為，數據可能越來(lái)越好看，而環(huán)境質(zhì)量狀況越來(lái)越難看。環(huán)境保護的嚴峻現狀和廣大人民群眾對美好環(huán)境的迫切需求，要求我們在環(huán)保問(wèn)題上必須采取實(shí)事求是的態(tài)度，做到源頭嚴防、過(guò)程嚴管、后果嚴懲。

　　綜上所述，改革以行政區域為主的總量控制制度，建立企事業(yè)排污單位污染物排放總量控制制度勢在必行。對于地方政府和相關(guān)部門(mén)來(lái)說(shuō)，應加強學(xué)習，盡快適應。要扎到企業(yè)里去，扎到固定污染源里去，切實(shí)了解企業(yè)的生產(chǎn)及排污情況，認真分析企業(yè)污染物排放難以減少的原因，然后提出有針對性的解決辦法。環(huán)境質(zhì)量不達標的地區，要通過(guò)提高排放標準或加嚴許可排放量等措施，對企事業(yè)單位實(shí)施更為嚴格的污染物排放總量控制制度，努力推動(dòng)改善環(huán)境質(zhì)量。

　　中國環(huán)境報：省以下監測監察執法垂直管理制度剛剛推行。在垂直管理改革的背景下，如何有效推進(jìn)排污許可工作?

　　孫佑海：2016年9月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳正式印發(fā)了《關(guān)于省以下環(huán)保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導意見(jiàn)》。這是對我國環(huán)保管理體制進(jìn)行的一項重大的體制改革，對我國今后一個(gè)時(shí)期環(huán)境保護工作和生態(tài)文明建設，必將產(chǎn)生深遠影響。

　　垂直管理體制改革減少了地方保護主義對環(huán)保工作的干預，為推行企事業(yè)單位控制污染物排放許可制創(chuàng )造了有利條件。垂直管理體制改革，有利于推行“一企一證”、綜合許可，將環(huán)境執法檢查集中到排污許可證監管上;有利于對固定污染源實(shí)施全過(guò)程管理，實(shí)現多污染物協(xié)同控制。按照誰(shuí)核發(fā)、誰(shuí)監管的原則，將排污許可證具體核發(fā)工作交給地方環(huán)保部門(mén)，對符合要求的企事業(yè)單位要及時(shí)核發(fā)排污許可證。從這個(gè)角度來(lái)看，地方環(huán)保部門(mén)的責任更大。

作者：佚名　來(lái)源：中國水網(wǎng)